דו"ח מבקר העירייה: ניהול לקוי של מנהל החינוך הוביל לבזבוז כספי ציבור

תקציב החינוך של עיריית אשדוד עמד בשנת 2020 על 620 מיליון שקלים והביצוע היה בסך 565 מיליון שקלים. השתתפות משרד החינוך במימון שרותי החינוך החל מהגיל הרך וכלה בחינוך העל יסודי, היתה בשנת 2020 בסך כולל של 414 מיליון שקלים, שהם 73% מתוך תקציב החינוך של העירייה.

על פי חוק, משרדי הממשלה מעבירים לרשות המקומית תקציבים למימון הפעלת שירותים ממלכתיים, במקרים שבהם אספקת השירות הינה באחריות המשרד הממשלתי, אך בפועל השירות ניתן לתושבים על ידי הרשות המקומית. מבין השירותים הממלכתיים שהרשות המקומית מספקת לתושבים והמדינה משתתפת במימונם, שירותי החינוך הם התחום שבו ההיקף הכספי של השתתפות המדינה הוא הגדול ביותר.

בין היתר, העירייה זכאית לתקציבים בגין פעולות חינוך, כגון שעות שילוב לתלמידים עם צרכים מיוחדים, תוכניות למחוננים, תגבורים לבגרות ועוד. כמו כן העירייה זכאית לתקציבים בגין השתתפות במימון הוצאות שכר (כגון שכר סייעות בגני ילדים, שכר אבות בית ומזכירות בבתי הספר היסודיים ועוד), בגין השתתפות בהוצאות האחזקה של מוסדות החינוך (כגון שיפוצי קיץ), וכן היא זכאית לקבל מימון בגין הוצאות נוספות מסוגים שונים.

ברשימת המחדלים: מימון עירוני עודף לסייעת שנייה; חוסר במידע עדכני על כמות תלמידי הגנים; חוסר בתיעוד מידע; אי מימוש שעות תמיכה ממומנות לתלמידים והצטיידות לקויה בציוד לשנת הקורונה

סייעת שנייה: משרד החינוך העביר לעירייה בחודש מארס 2020, 9,111 שקלים עבור כל סייעת שנייה. מכפלת סכום זה ב-11 סייעות שלא הוכרו כפול 12 חודשים עלה לכדי 1.2 מיליון שקלים – זהו סכום המימון העירוני העודף, בגין גני הילדים שלא היו זכאים לסייעת שנייה לפי הקריטריונים של המשרד.

עוד נמצא כי לסגן מנהל האגף במנהל משאבי אנוש (האחראי על הסייעות בגני הילדים) לא היה מידע עדכני לגבי כמות התלמידים המשובצים בפועל בגן. במקרים רבים כמות התלמידים הרשומים בגן לפי הרשומים במנהל משאבי אנוש, היה גבוה ממספר התלמידים המשובצים בו בפועל לפי רישומי מחלקת השיבוץ.

לדוגמא בגן שושן היו משובצים 25 תלמידים, בעוד שלפי הרישומים במנהל משאבי אנוש היו בו 29 תלמידים; בגן רקפת היו משובצים 28 תלמידים, בעוד שעל פי הרישומים במנהל משאבי אנוש היו בו 33 תלמידים. הביקורת העירה כי על מנהל החינוך לעדכן את אגף משאבי אנוש באופן שוטף לגבי מספר הילדים בכל גן.

גזבר העירייה מסר לביקורת כי בכל שנה מתקיים במשרדו דיון בנושא הסייעות השניות העודפות בגנים, וכי בשנת תש"פ אישר למנהל החינוך לשבץ סייעות שניות עודפות ב-6 גנים, במקרים שהדבר נכון לפי שיקולי המנהל.

מנגד, הביקורת ביקשה לקבל תיעוד של השיקולים שהנחו את מנהל החינוך בעניין שיבוץ הסייעות השניות העודפות בגני הילדים בשנת תש"פ. עם זאת, תיעוד זה המבסס את ההחלטה לגבי כל גן ומפרט את הסיבות שבגינן ילדי הגן זכאים לסייעת נוספת לא נרשם ולא הוצג למבקר. כמו כן נמצא כי בפועל משובצות סייעות עודפות ב-11 גני ילדים, ולא ב- 6 גנים כפי שקבע הגזבר.

החינוך העל יסודי: אובדן הכנסות בגין חריגה במספר התלמידים הלומדים במגמה מעל המכסה שאישר משרד החינוך

לכל מגמת לימוד בכל שכבה קובע משרד החינוך מכסת תלמידים מאושרת. כל חריגה במספר התלמידים הלומדים במגמה מעל המכסה שאישר המשרד, לא תמומן על ידי המשרד. הביקורת מצאה ליקויים בתחום זה ב-3 בתי ספר מקיפים. במקיף ט' נמצאו 112 תלמידים שסומנו בחריגה ממגמה לאורך כל השנה, ואומדן הפסד ההכנסות בגינם בשנת תש"פ מוערך ב-342 אלפי שקל.

בסך הכל, נמצאו בבדיקת הביקורת 138 תלמידים שלא הוכר להם מספר השעות השבועיות בגין המגמה בה הם לומדים. כתוצאה מכך, שולם עבור כל תלמיד סל שעות שבועיות מינימלי של 1.45 שעות שבועיות במקום מספר השעות השבועיות המתאים למגמה. בכך נגרם לעירייה בשנת תש"פ הפסד הכנסות הנאמד בכ-350 אלף שקלים.

היועץ החיצוני למנהל החינוך (משרד רו"ח "פישמן הררי") הציג בפני הביקורת התכתבות עם משרד החינוך, לפיה היועץ הגיש בסוף תש"פ ערעור לגבי הסיווג למגמות של 97 תלמידים, והמשרד השיב כי הכיר במגמות עבור 22 תלמידים בלבד. לגבי היתרה, השיב המשרד כי התלמידים טרם סווגו למגמות ברישומי המשרד, ועל העירייה לעקוב אחר

המשך הטיפול בסווג תלמידים אלה. התברר כי רק לאחר הביקורת פנה היועץ שוב למשרד בבקשה להכיר במגמות, על מנת שהעירייה תקבל את יתרת התשלום.

תקצוב מוגדל לתלמידי החינוך המיוחד

לפי הנחיות משרד החינוך, תלמידי החינוך המיוחד שוועדת השמה קבעה את זכאותם ללימודים בכיתה לחינוך מיוחד בבי"ס רגיל, יקבלו תקצוב שעות מוגדל. לצורך כך, על ביה"ס להעביר למפקח החינוך המיוחד בקשה לאישור זכאות לתלמידים, ולצרף את החלטת ועדת השמה על שיבוץ התלמיד בכיתת חינוך מיוחד בבי"ס רגיל. אישור המשרד על הזכאות במסלול זה הינו חד-פעמי, והוא מלווה את התלמיד עד סיום לימודיו בחטיבה העליונה.

ב-3 בתי הספר שנבדקו נמצא פער של 6 תלמידים בין מספר הבקשות להכרה בתלמידים במסלול זה ,לבין מספר התלמידים שאושרו בפועל. ההפרש בתשלום בגין שיבוץ תלמיד במסלול רגיל במקום המסלול הייחודי לחינוך מיוחד מוערך בכ-1,600 שקלים לחודש במכפלת 12 חודשים, ולגבי 6 התלמידים שלא הוגשה בקשה בגינם מדובר על אי מיצוי הכנסות בסכום כולל של 115 אלף שקלים. בנוסף, לגבי שני בתי ספר לא הועברו לביקורת כלל נתונים גם לא ממחלקת חינוך מיוחד.

מבקר העירייה מציין כי, הביקורת רואה בחומרה את העובדה שבמהלך חודשים ארוכים עד לסיום דוח הביקורת, לא הועברו לה הנתונים המבוקשים, ולכן עבודת הביקורת בנושא זה היתה חלקית.

גם בקטגוריית "שעות בגין תלמידים בעלי לקויות בשכיחות נמוכה" כגון בעלי פיגור בינוני, הפרעות נפשיות וכד', שהם בעלי זכאות לשילוב בכיתה רגילה לפי החלטת ועדת שילוב, נמצא פער של 11 תלמידים בין נתוני משרד החינוך בדבר לבין נתוני בתי הספר היה 11 תלמידים. לפי תשלום בסך כ-2,500 שקלים כפול 12 חודשים, מדובר על הפסד כספי המוערך בכ-330 אלף שקלים בשנה.

נתון מטריד נוסף נוגע לשעות התמיכה שאושרו למקיפים בעיר שלא נוצלו או לא דווחו למשרד. נמצא כי 1240 שעות תמיכה שאושרו לבתי הספר לא בוצעו או שבוצעו ולא דווח עליהם למשרד. מבקר העירייה מציין, כי לא הובהר לביקורת מדוע בתי הספר לא זיכו את התלמידים בשעות התמיכה שהתלמידים היו זכאים להם, במיוחד בהתחשב בתנאי הלימוד המיוחדים בשנה זו – "שנת קורונה".

דיגיטציה בקורונה: ב-32 מתוך 53 בתי ספר לא הושלמה ההצטיידות

אחד הסעיפים המתסכלים שעלו מביקורת מבקר העירייה, נוגעים לציוד דיגיטלי עבור בתי הספר בעיר על רקע הקורונה. נוכח מגיפת הקורונה, משרד החינוך תקצב את רשויות המקומיות בשנת הלימודים תשפ"א עבור ההצטיידות הנדרשת לקיום למידה דיגיטאלית ולמידה מרחוק. יצוין כי הדגש על הציוד המותאם לבתי ספר ללמידה מרחוק עדיין רלוונטי שכן גם בימים אלו, גלי הקורונה טרם שככו.

לצורך קבלת התקציב, העירייה הייתה אמורה להגיש למשרד דוחות ביצוע בנוגע לרכש שהתקבל עד 20.12.15 (מאז קיבלה העירייה מספר הארכות למועד הגשת הדיווח, שהאחרונה ביניהן הייתה עד ל-31/8/21)).

בספטמבר 2020 הגיש מנהל החינוך למשרד בקשה לקבלת ההקצבה, ועל בסיס הבקשה שהגיש אישר המשרד לעירייה תקציב בסך כ-9.4 מיליון שקלים. בנובמבר 2020 שלח מנהל החינוך למשרד רשימה מפורטת של הזמנות הרכש בגין הציוד שעתיד להירכש.

עם זאת, בבדיקת השלמה שנערכה ביולי 2021, התברר כי ההצטיידות עבור רוב בתי הספר עדיין לא הושלמה ב-32 מתוך 53 בתי ספר. בחלק מהמקרים לא הושלמו עבודות החשמל ותשתית התקשורת, ובחלק מהמקרים לא סופק הציוד.

מערכות מידע: פערים בין העירייה לבתי הספר לגבי מספר התלמידים

במקרה זה התברר כי הנתונים הנמצאים במנהל החינוך (במערכת מטרופולינט) לעניין מספר התלמידים בבתי הספר, שונים מהנתונים הקיימים בבתי הספר עצמם. יודגש כי לנתונים הנמצאים במנהל החינוך אין השפעה על קבלת התקציבים ממשרד החינוך, אך הם משמשים בסיס לקביעת מספר הכיתות הנפתחות בכל שכבת גיל, להקצאת סייעות שניות בגני ילדים, הקצאת מזכירות לבתי ספר יסודיים ועוד.

תלמידי חוץ בחינוך הרגיל: יתרות חוב שהעירייה טרם גבתה מעיריות אחרות

רשות מקומית הקולטת במוסדות החינוך שבתחומה תלמידים מרשות

מקומית אחרת זכאית לגבות מהרשות השולחת תשלום עבור תלמידי חוץ. תשלום האגרה עבור תלמידי החוץ אמור לכסות את ההוצאות הבסיסיות שיש לרשות המקומית הקולטת, בגין כל תלמיד הלומד במוסד חינוכי בתחומה.

הביקורת מצאה כי מחלקת הרישום במינהל החינוך מבצעת בדיקה של מקום מגורי התלמידים ב-3 נקודות זמן בלבד, במהלך כל שנותיו של התלמיד במערכת החינוך העירונית: בעת הרישום לגני ילדים, כאשר התלמיד עולה לכיתה א' ובעת שהוא עולה לכיתה ז'. מחלקת הרישום אינה מנהלת מעקב אחר שינויי כתובות שנעשו במהלך שנות הלימוד האחרות, אלא במקרים שבהם המידע בענין שינוי מקום המגורים מועבר למחלקת רישום ביוזמת בית הספר.

בהיעדר מעקב קבוע לגבי מספר תלמידים שאינם מתגוררים באשדוד, קיים חשש שהמידע המועבר לגזברות בעניין תלמידי החוץ הינו חלקי בלבד, וכתוצאה מכך נגרם נזק כספי לעירייה. הביקורת המליצה לשנות את דרכי הבקרה של מינהל החינוך בעניין תלמידי החוץ בחינוך הרגיל, ולהשוות באופן ממוחשב, מספר פעמים במהלך השנה, את כתובת המגורים הרשומה במינהל החינוך מול רישומי הארנונה וכן מול רישום הכתובת במינהל האוכלוסין, במטרה לאתר את השינויים במקום המגורים הנעשים מעת לעת.

הביקורת מצאה כי בחלק מהמקרים הרשויות השולחות מעבירות לעירייה

שנה אחר שנה התחייבות חתומה לתשלום עבור תלמידי החוץ, אך בפועל הן אינן משלמות את התשלום הנדרש.

בתחילת כל שנת לימודים מקבלת מחלקת בקרה וכלכלה בגזברות העירייה שתי רשימות של תלמידי חוץ הלומדים במוסדות החינוך בעיר. רשימה אחת, הכוללת את תלמידי החוץ בחינוך הרגיל מתקבלת ממדור הרישום, ורשימה נוספת, הכוללת את תלמידי החוץ בחינוך המיוחד, מתקבלת ממחלקת החינוך המיוחד.

מחלקת בקרה וכלכלה קולטת את כל התלמידים לגיליון עבודה מרוכז, ומתחילה לנהל מול הרשויות השולחות או לחילופין מול בתי הספר בחינוך הרגיל את תהליך הגביה של אגרת תלמידי החוץ. יצוין כי סכום האגרות שהעירייה הייתה אמורה לקבל בגין תלמידי חוץ לסוגיהם היה בשנת תש"פ בסך 2 מיליון שקלים ובשנת תשפ"א בסך 3.2 מיליון שקלים.

על פי דו"ח המבקר, סך תלמידי החוץ שאינם גרים באשדוד אך לומדים במוסדותיה עמד בשנת תשפ"א על 357 ובתש"פ על 380. בתשפ"א סכום התשלום עבור תלמידי החוץ נאמד בכ-2.3 מיליון שקלים, מהם נגבו כ-800 אלף שקלים, ובתש"פ הסכום נאמד בכ-2 מיליון שקלים. עבור תשפ"א נגבו כ-800 אלף שקלים, דהיינו יתרת חוב של 1.5 מיליון שקלים, ובתש"פ נגבו כ-1.5 מיליון שקלים, דהיינו יתרת חוב של כחצי מיליון שקלים. חוב נוסף על כחצי מיליון שקלים שהעירייה טרם גבתה משויך לתלמידי חוץ בחינוך המיוחד.

בשורה התחתונה, מציין המבקר כי במנהל החינוך לא היו נהלי עבודה המסדירים את תחום מיצוי ההכנסות ממשרד החינוך, לרבות חלוקת אחריות וסמכות בין הגורמים המעורבים, וכן לא היו נהלי עבודה עדכניים בנושא תשלום אגרת תלמידי חוץ. הביקורת המליצה לגזבר העירייה ולראש מינהל החינוך לפעול להכנת נהלי עבודה מפורטים בתחום הבקרה על ההכנסות ממשרד החינוך. כמו כן יש לעדכן את הנוהל העוסק בהסדרי התשלום בגין תלמידי חוץ, שפורסם בשנת 2015 ונמצא שהוא אינו מעודכן.

תגובת העירייה

"ההיקף הכספי של ההוצאות העירייה עבור שירותי חינוך הינו הגבוה ביותר מבין כל פרקי התקציב. נוכח עובדה זו, ראש העיר הנחה את הגזבר ואת ראש מנהל החינוך להקפיד על מיצוי מלוא ההכנסות המגיעות לעירייה בתחומי החינוך, ולהרחיב את פעולות הבקרה שהמנהל מקיים בנושא זה".

על ההוצאה בגין תלמידי חוץ – "על ראש מנהל החינוך והגזבר להסדיר את תהליך אישור התשלומים שהעירייה משלמת בגין תלמידי החינוך המיוחד הלומדים במוסדות החינוך שאינם בבעלות העירייה "תלמידי חוץ", לרבות קיום בדיקה קפדנית על כך שכל השירותים שהעירייה משלמת עבורם אכן מתקיימים בפועל".

דיגיטציה בקורונה – "ראש העיר הנחה את ראש מנהל החינוך לסיים בהקדם האפשרי את ביצוע כל הפעולות הנדרשות לקיום למידה דיגיטלית ולמידה מרחוק, בהתאם לתכנית שהגישה העירייה למשרד החינוך ולתקציב שאושר לה למטרה זו".